Procedimientos especiales - Artículo 26

Se presenta la queja que alega el incumplimiento

Se puede presentar una queja sobre el cumplimiento insatisfactorio de un convenio ratificado.

El artículo 26 de la Constitución de la OIT  permite que un Estado Miembro presente una queja a la Oficina alegando que otro Estado Miembro no cumple satisfactoriamente un convenio que ambos hayan ratificado. Una queja puede también presentarla un delegado a la Conferencia Internacional del Trabajo.

Los artículos 26 al 29 y 31 al 34 de la Constitución de la OIT regulan el procedimiento, otorgándole al Consejo de Administración la autoridad de examinar la queja y la posibilidad de ponerse en relación con el Estado Miembro objeto de la queja.

En cualquier momento, tanto después de recibir una queja o por iniciativa propia, el Consejo de Administración puede decidir constituir una comisión de encuesta para examinar la queja y redactar un informe. Ningún otro Reglamento limita las facultades discrecionales del Consejo de Administración en lo que respecta al momento, la forma o la sustancia en que desea examinar una queja.

En la práctica, constituir una comisión de encuesta representa el procedimiento investigativo de más alto nivel, considerado como una medida correctora de último recurso. Ver el cuadro abajo sobre la naturaleza del procedimiento y sobre cómo se ha utilizado prácticamente.

Naturaleza del procedimiento

Durante un período que abarca 85 años (1934 -2019) desde que se presentó la primera queja, el Consejo de Administración examinó 34 quejas en virtud del artículo 26. Todas las quejas menos tres de ellas, incluso todas las quejas presentadas en los últimos 40 años, alegaron el incumplimiento de al menos un convenio fundamental.
Entre éstos, 33 procedimientos de quejas han sido cerrados ya sea como resultado de una decisión del Consejo de Administración o a causa de las recomendaciones de una comisión de encuesta. En un caso, el procedimiento de queja sigue en curso.
A lo largo del tiempo se constituyeron 13 comisiones de encuesta y se elaboraron informes. Esto representa menos de la mitad de las quejas presentadas en virtud del artículo 26. En todos los casos los órganos de control regular siguieron las recomendaciones de la comisión de encuesta. En cuanto a las demás quejas que se cerraron, el Consejo de Administración les solicitó a los órganos de control regular un seguimiento sobre los asuntos planteados por la queja. El recurso al procedimiento de queja evolucionó en el tiempo. En las primeras quejas los Estados Miembros individualmente trataban de resolver disputas bilaterales sobre la observancia de un convenio de la OIT que no siempre era el objeto de examen exhaustivo previo por parte de los órganos de control regular. En las últimas décadas, el procedimiento lo utilizan más los delegados de los Empleadores y de los Trabajadores para plantear casos de inobservancia ya examinados por otros órganos de control, pero lo suficientemente graves para garantizar una mayor atención multilateral y la decisión vinculante otorgada por el procedimiento.

En ausencia de Reglamentos, no es necesario que se cumplan otros criterios de admisibilidad que los que se desprenden del artículo 26 de la Constitución de la OIT para que el Consejo de Administración inicie su consideración de la queja, es decir:

  • la queja debe presentarse ante la Oficina por parte de un estado Miembro que haya ratificado el convenio objeto de la queja o por un delegado de la Conferencia Internacional del Trabajo;
  • el estado Miembro contra el que se presente la queja debe haber ratificado el convenio objeto de la queja;
  • la queja debe ofrecer una indicación de que al parecer del querellante el estado Miembro contra el que se presenta la queja no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio del convenio que haya ratificado.

La Mesa del Consejo de Administración establece los pasos del procedimiento para las quejas sobre una base ad hoc. En algunos casos, y especialmente en los últimos tiempos, esto permitió una flexibilidad para elaborar un enfoque eficiente que permita llegar a una respuesta consensuada y exhaustiva, combinando la orientación normativa con el apoyo técnico frente a una supuesta violación y asegurando la observancia de las NIT ratificadas sin constituir una comisión de encuesta.

Si bien las decisiones sobre la posible remisión a una comisión de encuesta se tomaron con relativa rapidez en décadas anteriores, es evidente que, en los últimos años, el Consejo de Administración ha asumido un rol más activo al considerar, como primer paso, si las medidas provisionales, como las misiones de alto nivel, los contactos directos, la celebración de acuerdos tripartitos, los acuerdos de cooperación técnica u otros memorandos de entendimiento permitirían la resolución de las cuestiones planteadas en la queja antes de tomar una decisión sobre el establecimiento de una comisión de encuesta. Por ejemplo, los avances logrados gracias a dichas medidas provisionales en los casos de Bahrein, Fiji y Qatar llevaron a la clausura de las quejas respectivas sin el establecimiento de una comisión de encuesta.

Las medidas provisionales no son como tales sancionadas por la Constitución de la OIT, sino que derivan su legitimidad de la discreción otorgada al Consejo de Administración en virtud de su artículo 26 para establecer una comisión de encuesta o para cerrar el procedimiento de queja sin establecerla. Como tales, las medidas provisionales deberían basarse en el consenso como la práctica de toma de decisiones establecida en el Consejo de Administración.

La misma flexibilidad generó también un nivel de incertidumbre respecto al procedimiento, en particular respecto a los límites de discrecionalidad del Consejo de Administración de aplazar la decisión de establecer una comisión de encuesta.

Respecto a las primeras quejas, el Consejo de Administración decidió constituir una comisión de encuesta sin discusión, sugiriendo que dicha decisión se percibía como resultado automático de la admisibilidad de la queja presentada. Gradualmente, la decisión de establecer una comisión de encuesta se basó en la información proporcionada por los querellantes y por los mandantes de la OIT. Este proceso de intercambio de informaciones a veces llevó a aplazar la decisión de constituir una comisión de encuesta por varios años, o en efecto llevó a la decisión de cerrar el procedimiento de queja sin establecer una comisión de encuesta.

Para saber más sobre el procedimiento en virtud del artículo 26, también está disponible un diagrama de flujo.

El sistema de control de la OIT: UNA GUÍA PARA LOS MANDANTES

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