Categoría: Artículo 26

Cuando los Estados Miembros que hayan ratificado el convenio o los delegados a la Conferencia Internacional del Trabajo presentan una queja a la Oficina alegando la no observancia por parte de un Estado Miembro de un convenio ratificado.

Cada comisión de encuesta determina su propios métodos de trabajo para examinar una queja y prepara un informe con averiguaciones y recomendaciones.

No existen Reglamentos para el procedimiento de una comisión de encuesta. De acuerdo con la práctica establecida, el Consejo de Administración deja el asunto a la misma comisión de encuesta, sólo subordinada a las disposiciones de la Constitución de la OIT, a sus propias orientaciones generales y a la práctica adoptada por las comisiones anteriores.

Entre las disposiciones adoptadas con mayor frecuencia por la comisión de encuesta figuran las siguientes, algunas de las cuales son meramente expresión formal de lo inherente al carácter judicial del procedimiento:

  • la comisión de encuesta realiza su tarea con total objetividad, imparcialidad e independencia;
  • la comisión de encuesta no se limita al examen de la información facilitada por las partes, sino que adopta todas las medidas apropiadas para obtener información lo más completa y objetiva posible sobre los asuntos en cuestión;
  • los querellantes y el gobierno interesado deben designar a un representante que permanecerá a disposición de la comisión de encuesta durante todo el período de su mandato;
  • toda información que se notifique a la comisión de encuesta es confidencial;
  • a los miembros de la comisión de encuesta, a su secretaría y a cualquier persona que se presente ante ella, se conceden los privilegios e inmunidades en virtud de la Convención de 1947 sobre los Privilegios e Inmunidades de las Agencias Especializadas (en inglés);
  • la comisión de encuesta determina quién puede estar presente en cualquiera de sus reuniones, el calendario de las misiones en el terreno y con quién se reunirá durante dichas misiones;
  • los testigos son designados por las partes, o invitados por la comisión de encuesta, y hacen una declaración solemne “sobre su honor y conciencia de decir la verdad, toda la verdad y nada más que la verdad”;
  • los testigos son escuchados en sesiones privadas, pueden ser sometidos a contrainterrogatorio y la información y pruebas presentadas son tratadas como totalmente confidenciales;
  • la comisión de encuesta puede en cualquier momento hacer preguntas a los testigos y se reserva el derecho de reconvocarlos;
  • los representantes de las partes pueden interrogarse entre sí; y
  • cualquier cuestión de admisibilidad de la evidencia es determinada por la propia comisión de encuesta.

En la mayoría de los casos, las disposiciones para la audiencia de testigos se establecen en un anexo separado del informe de la comisión de encuesta.

La Constitución de la OIT le exige a la comisión de encuesta que prepare un informe con sus averiguaciones sobre todo los hechos concretos y sus recomendaciones con plazos determinados.

Una comisión de encuesta tiene el deber de “aclarar plenamente los hechos” (Haga clic para leer el informe de la comisión de encuesta establecida para examinar el caso de Portugal, párrafo 15) en relación con las alegaciones de una queja, incluso a través de:

  • recopilación de presentaciones escritas;
  • recoger evidencias y contrainterrogatorios de los testigos; y
  • una visita al país interesado – si el gobierno lo permite – y la audiencia de las partes.

La comisión de encuesta prepara un informe detallado de su investigación.

Los Grupos de los Empleadores y de los Trabajadores están involucrados activamente en las deliberaciones en el Consejo de Administración.

Una investigación por parte de la comisión de encuesta requiere cuantiosos recursos. La decisión de crear una comisión de encuesta independiente, generalmente toma en consideración la posibilidad de lograr un mejor cumplimiento de las NIT con otros medios. Los Grupos de los Empleadores y de los Trabajadores, junto con los gobiernos, exploran generalmente posibles medidas alternativas antes de tomar la decisión final de crear una comisión de encuesta.

El gobierno puede presentar una declaración si así se le solicita.

Si el Consejo de Administración invita el gobierno a ofrecer una declaración sobre la queja, éste tiene la posibilidad de expresar su opinión sobre la cuestión al Consejo de Administración. Como resultado, el Consejo de Administración puede decidir que el asunto pase por el proceso de control regular a través de la CEACR, cerrando el caso de la queja sin remitir la cuestión a una comisión de encuesta. Haga clic para ver un ejemplo.

Los Grupos de los Empleadores y de los Trabajadores están involucrados activamente en las deliberaciones en el Consejo de Administración.

Una investigación por parte de la comisión de encuesta requiere cuantiosos recursos. La decisión de crear una comisión de encuesta independiente, generalmente toma en consideración la posibilidad de lograr un mejor cumplimiento de las NIT con otros medios. Los Grupos de los Empleadores y de los Trabajadores, junto con los gobiernos, exploran generalmente posibles medidas alternativas antes de tomar la decisión final de crear una comisión de encuesta.

El Consejo de Administración puede decidir cómo tratar una queja.

Una vez que el Consejo de Administración haya establecido la admisibilidad de la queja, puede decidir comunicarla al gobierno interesado e invitarlo a hacer una declaración sobre el asunto, así como lo considere adecuado. Haga clic para ver un ejemplo de una queja que posteriormente se cerró.

El Consejo de Administración puede decidir constituir una comisión de encuesta compuesta por miembros independientes, encargados de realizar una investigación profunda de la queja y de presentar un informe. De acuerdo con la práctica establecida, la comisión de encuesta está compuesta por tres miembros nombrados por el Consejo de Administración bajo propuesta del Director General. Los nombramientos se realizan considerando la imparcialidad, integridad y reputación de los miembros. Las partes no desempeñan ningún papel en los nombramientos. Cada miembro lo es a título personal.

La comisión de encuesta será responsable de realizar una investigación profunda de la queja, determinando todos los hechos del caso y formulándose recomendaciones sobre las medidas que deben tomarse para tratar los problemas planteados por la queja. La comisión de encuesta es el procedimiento de investigación de más alto nivel de la OIT. En general, se recurre a él cuando un Estado Miembro es acusado de cometer violaciones persistentes y graves, y se hubiese negado reiteradamente a ocuparse de ello. En la práctica, el Consejo de Administración no decide constituir automáticamente una comisión de encuesta. Hasta la fecha, respecto a 34 quejas presentadas, se han constituido sólo 13 comisiones de encuesta.

La cuestión de la composición de la comisión de encuesta no está regulada en la Constitución de la OIT. Sin embargo, como cuestión de práctica, todas las comisiones de encuesta hasta ahora establecidas estuvieron compuestas por tres miembros.

Los miembros de la comisión de encuesta son seleccionados entre personalidades eminentes que prestan servicio de forma individual y personal. Pueden ser jueces o antiguos jueces de la Corte Internacional de Justicia, miembros de la Corte Permanente de Arbitraje, antiguos jueces de tribunales nacionales de alto nivel, profesores de derecho internacional, derecho laboral o de los derechos humanos, antiguos altos funcionarios de la ONU y antiguos altos funcionarios de la Oficina. Son nombrados por el Consejo de Administración, previa recomendación del Director General. Al asumir sus funciones, son invitados por el Director General a hacer una declaración solemne a “honorablemente, fiel, imparcial y conscientemente desempeñar sus deberes y ejercer sus poderes”. Estos términos corresponden a los de la declaración formulada por los jueces de la Corte Internacional de Justicia.

Hasta ahora siete de las comisiones de encuesta establecidas incluyeron al menos un miembro de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Haga clic para ver un ejemplo de comisión de encuesta compuesta por tres miembros de la CEACR. En seis oportunidades la comisión de encuesta incluyó a un magistrado o a un antiguo magistrado de la Corte Internacional de Justicia.

El Consejo de Administración y la comisión de encuesta han reconocido tradicionalmente el procedimiento como uno de carácter judicial. La primera comisión de encuesta designada por el Consejo de Administración señaló en su informe: “El Consejo de Administración, al instituir la Comisión, tuvo en cuenta especialmente el carácter judicial de la misión confiada; expresó su deseo de que la «apreciación objetiva» de los elementos del litigio se efectuase por un «organismo independiente», y previo que los miembros de la Comisión, antes de entrar en funciones, hiciesen una declaración solemne en términos correspondientes a los de la declaración que hacen los jueces de la Corte Internacional de Justicia.” (Haga clic para leer el informe de la comisión de encuesta instituida para examinar el caso de Portugal, párrafo 701). Las comisiones de encuesta designadas para investigar quejas posteriores se han referido habitualmente al “carácter judicial del procedimiento previsto en los artículos 26 y siguientes de la Constitución” (Haga clic para leer, por ejemplo, el informe de la comisión de encuesta establecida para examinar el caso de Nicaragua, párrafo 5). En una de las quejas examinadas más recientemente, una comisión de encuesta señaló: “Como lo han subrayado las comisiones de encuesta anteriores, el procedimiento previsto por los artículos 26 a 29 y 31 a 34 de la Constitución tiene carácter judicial.” Por ello, las reglas de procedimiento deben preservar el derecho de las partes a un procedimiento equitativo tal como lo reconoce el derecho internacional” (Haga clic para leer el informe de la comisión de encuesta establecida para examinar el caso de Zimbabwe, párrafo 30).

Si el Consejo de Administración remite la queja a una comisión de encuesta, este órgano preparará un informe final, con arreglo al artículo 28 de la Constitución de la OIT.

El Consejo de Administración puede también decidir suspender una decisión sobre la remesa, en espera de las evoluciones.

El Consejo de Administración se ocupa de cada queja de manera individual, siguiendo las evoluciones en vistas de progresar hacia el cumplimiento efectivo del o de los convenios relevantes ratificados. Haga clic para ver un ejemplo.

La Oficina recibe la queja presentada por un Estado Miembro.

La Constitución de la OIT establece que la queja por un Estado Miembro contra otro Estado Miembro sobre un convenio que ambos hayan ratificado se presenta ante la Oficina, en calidad de secretaría de la Organización.

La Oficina traslada la queja ante el Consejo de Administración para el examen de su admisibilidad.

Cualquier miembro Gubernamental, de los Empleadores o de los Trabajadores pueden presentar una queja mientras son delegados a la Conferencia Internacional del Trabajo.

Cualquier delegado a la Conferencia Internacional del Trabajo puede presentar una queja. Esto les ofrece a los delegados que representa a los empleadores y a los trabajadores – así como a los delegados que representan a los gobiernos, cuyos países hayan ratificado los convenios relevantes o no – la oportunidad de alegar el incumplimiento. Según la práctica establecida, el/los delegados dan lectura de la queja en plenaria de la Conferencia Internacional del Trabajo.

El Consejo de Administración luego decide cómo manejar la queja.

Hasta hoy, el procedimiento ha sido iniciado por cada una de las partes autorizadas por la Constitución de la OIT, aunque la mayoría de las quejas las presentaron los delegados de los trabajadores y/o de los empleadores.

Para más información, visite también en el sitio web de la OIT la página sobre las publicaciones en materia de NIT donde se encuentran recursos desarrollados específicamente para las organizaciones de empleadores.

Cualquier miembro Gubernamental, de los Empleadores o de los Trabajadores pueden presentar una queja mientras son delegados a la Conferencia Internacional del Trabajo.

Cualquier delegado a la Conferencia Internacional del Trabajo puede presentar una queja. Esto les ofrece a los delegados que representa a los empleadores y a los trabajadores – así como a los delegados que representan a los gobiernos, cuyos países hayan ratificado los convenios relevantes o no – la oportunidad de alegar el incumplimiento. Según la práctica establecida, el/los delegados dan lectura de la queja en plenaria de la Conferencia Internacional del Trabajo.

El Consejo de Administración luego decide cómo manejar la queja.

Hasta hoy, el procedimiento ha sido iniciado por cada una de las partes autorizadas por la Constitución de la OIT, aunque la mayoría de las quejas las presentaron los delegados de los trabajadores y/o de los empleadores.

Cualquier miembro Gubernamental, de los Empleadores o de los Trabajadores pueden presentar una queja mientras son delegados a la Conferencia Internacional del Trabajo.

Cualquier delegado a la Conferencia Internacional del Trabajo puede presentar una queja. Esto les ofrece a los delegados que representa a los empleadores y a los trabajadores – así como a los delegados que representan a los gobiernos, cuyos países hayan ratificado los convenios relevantes o no – la oportunidad de alegar el incumplimiento. Según la práctica establecida, el/los delegados dan lectura de la queja en plenaria de la Conferencia Internacional del Trabajo.

El Consejo de Administración luego decide cómo manejar la queja.

Hasta hoy, el procedimiento ha sido iniciado por cada una de las partes autorizadas por la Constitución de la OIT, aunque la mayoría de las quejas las presentaron los delegados de los trabajadores y/o de los empleadores.

Se puede presentar una queja sobre el cumplimiento insatisfactorio de un convenio ratificado.

El artículo 26 de la Constitución de la OIT  permite que un Estado Miembro presente una queja a la Oficina alegando que otro Estado Miembro no cumple satisfactoriamente un convenio que ambos hayan ratificado. Una queja puede también presentarla un delegado a la Conferencia Internacional del Trabajo.

Los artículos 26 al 29 y 31 al 34 de la Constitución de la OIT regulan el procedimiento, otorgándole al Consejo de Administración la autoridad de examinar la queja y la posibilidad de ponerse en relación con el Estado Miembro objeto de la queja.

En cualquier momento, tanto después de recibir una queja o por iniciativa propia, el Consejo de Administración puede decidir constituir una comisión de encuesta para examinar la queja y redactar un informe. Ningún otro Reglamento limita las facultades discrecionales del Consejo de Administración en lo que respecta al momento, la forma o la sustancia en que desea examinar una queja.

En la práctica, constituir una comisión de encuesta representa el procedimiento investigativo de más alto nivel, considerado como una medida correctora de último recurso. Ver el cuadro abajo sobre la naturaleza del procedimiento y sobre cómo se ha utilizado prácticamente.

Naturaleza del procedimiento

Durante un período que abarca 85 años (1934 -2019) desde que se presentó la primera queja, el Consejo de Administración examinó 34 quejas en virtud del artículo 26. Todas las quejas menos tres de ellas, incluso todas las quejas presentadas en los últimos 40 años, alegaron el incumplimiento de al menos un convenio fundamental.
Entre éstos, 33 procedimientos de quejas han sido cerrados ya sea como resultado de una decisión del Consejo de Administración o a causa de las recomendaciones de una comisión de encuesta. En un caso, el procedimiento de queja sigue en curso.
A lo largo del tiempo se constituyeron 13 comisiones de encuesta y se elaboraron informes. Esto representa menos de la mitad de las quejas presentadas en virtud del artículo 26. En todos los casos los órganos de control regular siguieron las recomendaciones de la comisión de encuesta. En cuanto a las demás quejas que se cerraron, el Consejo de Administración les solicitó a los órganos de control regular un seguimiento sobre los asuntos planteados por la queja. El recurso al procedimiento de queja evolucionó en el tiempo. En las primeras quejas los Estados Miembros individualmente trataban de resolver disputas bilaterales sobre la observancia de un convenio de la OIT que no siempre era el objeto de examen exhaustivo previo por parte de los órganos de control regular. En las últimas décadas, el procedimiento lo utilizan más los delegados de los Empleadores y de los Trabajadores para plantear casos de inobservancia ya examinados por otros órganos de control, pero lo suficientemente graves para garantizar una mayor atención multilateral y la decisión vinculante otorgada por el procedimiento.

En ausencia de Reglamentos, no es necesario que se cumplan otros criterios de admisibilidad que los que se desprenden del artículo 26 de la Constitución de la OIT para que el Consejo de Administración inicie su consideración de la queja, es decir:

  • la queja debe presentarse ante la Oficina por parte de un estado Miembro que haya ratificado el convenio objeto de la queja o por un delegado de la Conferencia Internacional del Trabajo;
  • el estado Miembro contra el que se presente la queja debe haber ratificado el convenio objeto de la queja;
  • la queja debe ofrecer una indicación de que al parecer del querellante el estado Miembro contra el que se presenta la queja no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio del convenio que haya ratificado.

La Mesa del Consejo de Administración establece los pasos del procedimiento para las quejas sobre una base ad hoc. En algunos casos, y especialmente en los últimos tiempos, esto permitió una flexibilidad para elaborar un enfoque eficiente que permita llegar a una respuesta consensuada y exhaustiva, combinando la orientación normativa con el apoyo técnico frente a una supuesta violación y asegurando la observancia de las NIT ratificadas sin constituir una comisión de encuesta.

Si bien las decisiones sobre la posible remisión a una comisión de encuesta se tomaron con relativa rapidez en décadas anteriores, es evidente que, en los últimos años, el Consejo de Administración ha asumido un rol más activo al considerar, como primer paso, si las medidas provisionales, como las misiones de alto nivel, los contactos directos, la celebración de acuerdos tripartitos, los acuerdos de cooperación técnica u otros memorandos de entendimiento permitirían la resolución de las cuestiones planteadas en la queja antes de tomar una decisión sobre el establecimiento de una comisión de encuesta. Por ejemplo, los avances logrados gracias a dichas medidas provisionales en los casos de Bahrein, Fiji y Qatar llevaron a la clausura de las quejas respectivas sin el establecimiento de una comisión de encuesta.

Las medidas provisionales no son como tales sancionadas por la Constitución de la OIT, sino que derivan su legitimidad de la discreción otorgada al Consejo de Administración en virtud de su artículo 26 para establecer una comisión de encuesta o para cerrar el procedimiento de queja sin establecerla. Como tales, las medidas provisionales deberían basarse en el consenso como la práctica de toma de decisiones establecida en el Consejo de Administración.

La misma flexibilidad generó también un nivel de incertidumbre respecto al procedimiento, en particular respecto a los límites de discrecionalidad del Consejo de Administración de aplazar la decisión de establecer una comisión de encuesta.

Respecto a las primeras quejas, el Consejo de Administración decidió constituir una comisión de encuesta sin discusión, sugiriendo que dicha decisión se percibía como resultado automático de la admisibilidad de la queja presentada. Gradualmente, la decisión de establecer una comisión de encuesta se basó en la información proporcionada por los querellantes y por los mandantes de la OIT. Este proceso de intercambio de informaciones a veces llevó a aplazar la decisión de constituir una comisión de encuesta por varios años, o en efecto llevó a la decisión de cerrar el procedimiento de queja sin establecer una comisión de encuesta.

Para saber más sobre el procedimiento en virtud del artículo 26, también está disponible un diagrama de flujo.

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El sistema de control de la OIT: UNA GUÍA PARA LOS MANDANTES

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