Categoría: Procedimientos especiales

Comisión de Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical

Cooperación con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en materia de libertad sindical

En enero de 1950, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, a raíz de debates con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, estableció una Comisión de Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical. Definió su mandato, las líneas generales de su procedimiento y los criterios para su composición, esencialmente las cualificaciones necesarias para desempeñar altos cargos judiciales o para evaluar las pruebas relativas a la violación de los derechos sindicales y que, por razones de su carácter, reputación e imparcialidad, son dignas de la confianza general.

En febrero de 1950, el ECOSOC aprobó esta decisión. El Consejo de Administración nombró a los nueve miembros de la Comisión de Investigación y de Conciliación en marzo y junio de 1950 y en noviembre de 1952, y reconstituyó la composición de la Comisión de Investigación y de Conciliación en mayo-junio de 1963, marzo de 1965, y mayo-junio de 1965. El Consejo de Administración preveía que, cuando fuera apropiado, se pudieran adoptar disposiciones para que la labor de la Comisión de Investigación y de Conciliación se hiciera por grupos de menos de tres o más de cinco miembros.

Mandato

La función de la Comisión de Investigación y de Conciliación es examinar los casos que aleguen violaciones de los derechos de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores, en particular los alegatos de violaciones por parte de los gobiernos de los Estados Miembros que no han ratificado los convenios sobre libertad sindical o el derecho de negociación colectiva. Dichos alegatos los podrán remitir a la Comisión de Investigación y de Conciliación, bien sea el Consejo de Administración o la Conferencia Internacional del Trabajo, actuando en relación al informe de su Comisión de Verificación de Poderes.

También está abierta a cualquier gobierno contra el que se haya presentado un alegato de violación de los derechos de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores para remitir dicho alegato a la Comisión de Investigación y de Conciliación para su investigación.

La Comisión de Investigación y de Conciliación es esencialmente un órgano de investigación, pero está autorizada para debatir las situaciones que se le remitan para ser investigadas con el gobierno interesado con miras a garantizar superar las dificultades por medio de un acuerdo.

Se requiere el consentimiento del gobierno interesado

Los casos relativos a países que no han ratificado los convenios sobre libertad sindical o el derecho de negociación colectiva sólo pueden ser remitidos a la Comisión de Investigación y de Conciliación con el consentimiento del gobierno interesado.

Si el Consejo de Administración opina que debe investigarse una queja, debe ante todo obtener el consentimiento del gobierno interesado.  Si no se da este consentimiento, el Consejo de Administración deberá considerar dicha denegación con miras a adoptar cualquier acción alternativa adecuada destinada a salvaguardar los derechos relativos a la libertad sindical y a la negociación colectiva que intervienen en el caso, incluidas las medidas destinadas a dar publicidad completa a las acusaciones presentadas, junto con cualquier comentario del gobierno interesado, y a la negativa de ese gobierno a cooperar para determinar los hechos y a aceptar cualquier medida de conciliación. El consentimiento de un gobierno puede darse ya sea en un caso individual o, más en general, de antemano, para determinadas categorías de casos, o para cualquier caso que pueda surgir.

Alegaciones contra el gobierno de un Estado Miembro de las Naciones Unidas que no es un Estado Miembro de la OIT

De conformidad con el procedimiento acordado por el Consejo Económico y Social y el Consejo de Administración, todas las quejas relativas a violaciones de los derechos de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores recibidas por las Naciones Unidas de los gobiernos o las organizaciones de empleadores o de trabajadores contra los Estados Miembros de la OIT, se deberán transmitir al Consejo de Administración para su consideración y remisión a la Comisión de Investigación y de Conciliación.

En virtud de una resolución adoptada por el Consejo Económico y Social el 9 de abril de 1953, desde ese momento, el Secretario General de las Naciones Unidas ha transmitido automáticamente las quejas relativas a los Estados Miembros de la OIT al Consejo de Administración sin que el Consejo Económico y Social las hubiese examinado, como de costumbre. Las quejas relativas a violaciones de los derechos de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores recibidas por las Naciones Unidas de los gobiernos o las organizaciones de empleadores o sindicales relativas a los Estados Miembros de las Naciones Unidas que no son Estados Miembros de la OIT se transmiten a la Comisión de Investigación y de Conciliación a través del Consejo de Administración cuando el Secretario General de las Naciones Unidas, actuando en nombre del  Consejo Económico y Social, ha recibido el consentimiento del gobierno interesado, y si el Consejo Económico y Social estima que estas quejas merecen ser transmitidas.

A falta del consentimiento del gobierno, el Consejo Económico y Social examinará la situación creada por esta negativa con el fin de tomar cualquier otra medida apropiada para proteger los derechos relativos a la libertad sindical y a la negociación colectiva que esté en juego en el caso. Si el Consejo de Administración conoce de quejas relativas a violaciones formuladas contra un miembro de las Naciones Unidas que no sea miembro de la OIT, someterá estas quejas en primer lugar al Consejo Económico y Social.

Examen preliminar por parte del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración

Con el fin de realizar el examen preliminar de las quejas recibidas, el Consejo de Administración, en 1951, estableció un Comité de Libertad Sindical, compuesto por nueve de sus propios miembros, y nueve miembros suplentes. Cuando el CLS, después de su examen preliminar, concluye que un caso justifica un examen ulterior, informa de esta conclusión al Consejo de Administración para determinar la conveniencia de intentar obtener el consentimiento del gobierno interesado para remitir el caso a la Comisión de Investigación y de Conciliación. Haga clic para ver un ejemplo.

En todos los casos en que el gobierno contra el que se presenta la queja ha denegado su consentimiento a la remisión a la Comisión de Investigación y de Conciliación o no ha respondido en el plazo de cuatro meses a una solicitud de tal consentimiento, el CLS podrá incluir en su informe al Consejo de Administración, recomendaciones en cuanto a la “acción alternativa apropiada” que, según el CLS, el Consejo de Administración podría adoptar.  En algunos casos, el propio Consejo de Administración ha debatido las medidas que deben adoptarse cuando un gobierno no ha dado su consentimiento a la remisión a la Comisión de Investigación y de Conciliación.

Informes de la Comisión de Investigación y de Conciliación

La Comisión de Investigación y de Conciliación remite un informe al Consejo de Administración sobre los resultados de su trabajo y será el Consejo de Administración quien considerará en primera instancia si es necesario adoptar nuevas medidas en base al informe. En relación con lo anterior, la Comisión de Investigación y de Conciliación decidirá cuáles serán sus propias reglas de procedimiento.

Los informes de la Comisión de Investigación y de Conciliación sobre los casos relativos a los Estados Miembros de las Naciones Unidas que no son Estados Miembros de la OIT deben ser transmitidos al Consejo Económico y Social por el Director General en nombre del Consejo de Administración.

Uso práctico del procedimiento

El procedimiento llevó a un informe de la Comisión de Investigación y de Conciliación en seis ocasiones, la última vez en 1992.

Entre los factores clave del uso relativamente escaso del procedimiento se incluyen:

  1. el hecho que hoy los convenios relacionados con la libertad sindical y la negociación colectiva son mucho más ampliamente ratificados que cuando se constituyó por primera vez la Comisión de Investigación y de Conciliación;
  2. la eficacia del examen por parte del CLS de las alegaciones de violación de los principios de la libertad sindical y del reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva; y
  3. el hecho que los miembros de las Naciones Unidas y de la OIT son ahora más universales que cuando se constituyó por primera vez la Comisión de Investigación y de Conciliación.

El procedimiento permanece disponible hasta la fecha.

Práctica sobre el uso del artículo 33 de la Constitución de la OIT

Las disposiciones del artículo 33 de la Constitución de la OIT no mencionan la naturaleza de las medidas que el Consejo de Administración puede recomendar a la Conferencia Internacional del Trabajo cuando un Miembro incumpla flagrante y persistentemente sus obligaciones. Estas disposiciones son el resultado de una enmienda a la Constitución de la OIT adoptada en 1946. El texto del artículo 33, adoptado en 1919, solo preveía sanciones económicas que podrían imponerse a un Miembro en caso de que no cumpliera las recomendaciones de una comisión de encuesta. La disposición original había «sido cuidadosamente diseñada para evitar la imposición de sanciones, excepto como último recurso, cuando un Estado se ha negado de manera flagrante y persistente a cumplir con sus obligaciones en virtud de un convenio». (Haga clic para leer el Informe presentado por la Comisión de Legislación Internacional del Trabajo, pág. 266 – en inglés).

La enmienda de 1946 amplió la gama de medidas que podrían recomendarse, dejando al Consejo de Administración plena discreción para tomar acciones adaptadas a las circunstancias del caso particular  (Informe de la Delegación para Cuestiones Constitucionales, Parte 1, párrafo 64).

No obstante, se entiende que el Consejo de Administración tiene buenas razones para basar su decisión en dos criterios. La primera se desprende de las recomendaciones de las propias comisiones de encuesta: la medida que se adopte debe guardar relación con los objetivos de las recomendaciones formuladas por la comisión de encuesta. El segundo criterio se deriva del propio artículo 33 y se refiere al hecho de que el Consejo de Administración debe considerar las medidas como adecuadas para garantizar el cumplimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta (Documento del Consejo de Administración GB.276/6, párrafo 19).

También se entiende que el Consejo de Administración no puede proponer una decisión que conlleve la suspensión o expulsión de un Estado Miembro. Esto se desprende del hecho de que las dos enmiendas constitucionales adoptadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 48.a reunión en 1964, relativas a la suspensión o expulsión de un Miembro, no llegaron a entrar en vigor porque el número de ratificaciones fue demasiado bajo (Documento del Consejo de Administración GB.276/6, párrafo 20).

Hasta ahora, el Consejo de Administración ha utilizado una sola vez la potestad que le confiere el artículo 33.

  • En 1999, propuso un curso de acción que culminaría con la aprobación de dos resoluciones de la Conferencia Internacional del Trabajo en las cuales se recomendaba imponer restricciones a la participación de Myanmar en la Organización y en la comunidad internacional en general.
  • La comisión de encuesta establecida por el Consejo de Administración en 1997 para examinar la observancia por Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), en respuesta a una queja contra el Gobierno de Myanmar presentada por 25 delegados trabajadores a la Conferencia Internacional del Trabajo, concluyó su trabajo en 1998. Encontró que había numerosas  pruebas de “que las autoridades y el ejército recurren de manera intensiva a la imposición del trabajo forzoso a la población civil” en todo Myanmar y formuló varias recomendaciones de acción para mejorar la situación (Haga clic para leer el informe de la comisión de encuesta establecida para examinar el caso de Myanmar, párrafo  528).
  • Posteriormente, el Director General informó a los miembros del Consejo de Administración en mayo de 1999 de que “aún no había indicios de que se hubieran seguido las tres recomendaciones de la Comisión de Encuesta”.
  • En vista de la gravedad de la situación, la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999 adoptó una resolución en la que lamentaba profundamente la continua imposición al pueblo de Myanmar de la “práctica del trabajo forzoso, que no es sino una forma contemporánea de la esclavitud” y decidió que “la actitud y el comportamiento del Gobierno de Myanmar son totalmente incompatibles con las condiciones y principios inherentes a la calidad de Miembro de la Organización” (Haga clic para leer la Resolución sobre el uso generalizado al trabajo forzoso en Myanmar). También decidió que “el Gobierno de Myanmar debería dejar de beneficiarse de cualquier tipo de asistencia o cooperación técnica de la OIT, salvo la que tenga como finalidad la asistencia directa para poner en práctica inmediatamente las recomendaciones de la Comisión de Encuesta” y que “el Gobierno de Myanmar no debería recibir en adelante invitaciones para asistir a reuniones, coloquios y seminarios organizados por la OIT, excepto aquellas reuniones que tengan como único fin conseguir el cumplimiento total e inmediato de dichas recomendaciones, hasta que haya puesto en práctica las recomendaciones de la Comisión de Encuesta ”.
  • En marzo de 2000, el Consejo de Administración presentó una serie de medidas en virtud del artículo 33 para que fueran consideradas por la Conferencia Internacional del Trabajo para su adopción.
  • En junio de 2000, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó una Resolución recomendando (a) a los mandantes de la OIT que revisaran sus relaciones con Myanmar “con el fin de asegurarse que dicho Miembro no pueda valerse de esas relaciones para perpetuar o desarrollar el sistema de trabajo forzoso u obligatorio a que hace referencia la Comisión de Encuesta y de contribuir en la medida de lo posible a la aplicación de sus recomendaciones”; y (b) a las organizaciones internacionales para que reconsideren su cooperación con Myanmar “y, dado el caso, pongan fin lo más rápidamente posible a toda actividad que pueda redundar en forma directa o indirecta en la consolidación del trabajo forzoso u obligatorio”.
  • Si bien las restricciones permanecieron vigentes, la CAN revisó la situación con respecto a la implementación de las recomendaciones de la comisión de encuesta cada año “en una sesión de la Comisión de Aplicación de Normas, especialmente dedicada a tal efecto” (Haga clic para leer la Resolución relativa a las medidas recomendadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 33 de la Constitución de la OIT con respecto a Myanmar).
  • En 2012, la Conferencia Internacional del Trabajo resolvió levantar las restricciones a la luz de los progresos realizados por Myanmar en el cumplimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta (Haga clic para leer la Resolución relativa a las medidas sobre la cuestión de Myanmar adoptadas en virtud del artículo 33 de la Constitución de la OIT) . El progreso sustancial observado por la CAN y la CEACR en el mismo año incluyó:
  • (i) las órdenes promulgadas por el Comandante en Jefe de los Servicios de Defensa en marzo de 2012 avisando a todo el personal militar de que se adoptarían medidas de disciplina militar estrictas y severas contra los autores de reclutamiento de menores con fines militares, y las órdenes de abril de 2012 estableciendo que la Ley de Prohibición del Trabajo Forzoso es aplicable al estamento militar y que los autores de estos delitos serán enjuiciados en virtud del artículo 374 del Código Penal;
  • (ii) las asignaciones de fondos presupuestarios para el pago de los salarios de los trabajos públicos a todos los niveles para 2012 y en 2013;
  • (iii) los progresos realizados en la traducción a los idiomas locales del folleto sobre el mecanismo de quejas;
  • (iv) el mensaje del Presidente de Myanmar con ocasión del Día de los Trabajadores, el 1.º de mayo de 2012, señalando el compromiso del Gobierno de acelerar las medidas para garantizar la erradicación de todas las formas de trabajo forzoso; y
  • (v) las medidas disciplinarias adoptadas contra 166 militares y las medidas adoptadas en virtud del artículo 374 del Código Penal contra otros 170 funcionarios del Gobierno y cinco miembros del personal militar. (Haga clic para ver en la base de datos NORMLEX la observación de la CEACR, adoptada en 2012 y publicada en el informe presentado a la 102.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (2013)).

El CLS examina la reclamación relativa a un convenio ratificado que trate sobre la libertad sindical y la negociación colectiva.

El CLS examina la reclamación relativa a un convenio ratificado que trate sobre la libertad sindical y la negociación colectiva si se la transmitió el Consejo de Administración, de conformidad con las normas que rigen las reclamaciones. El asunto se trata por un comité ad hoc de tres personas entre los miembros, con una persona de cada grupo.

El examen del fondo de la reclamación podrá suspenderse temporalmente, por un período máximo de seis meses, a fin de permitir la conciliación voluntaria opcional u otras medidas a nivel nacional. Dicha suspensión estará sujeta al acuerdo de la parte querellante y del gobierno.

El comité ad hoc del CLS examina los méritos de la reclamación en reuniones separadas. El archivo completo se pone a disposición de los miembros que se reúnen tantas veces como sea necesario para la conclusión del trabajo. Si en la reclamación se mencionan otros convenios, se exploran vías para asegurar una comunicación efectiva entre los dos comités cuando sea apropiado.

El informe finalizado por los tres miembros se presenta como un informe separado al Consejo de Administración para aprobación. Se considera junto con todos los demás informes en virtud del artículo 24 al final de la reunión del Consejo de Administración.

La organización querellante puede hacer el seguimiento a las medidas adoptadas para implementar las recomendaciones del CLS. La organización de empleadores proporciona información.

Cuando el querellante es una organización de empleadores, puede directamente hacer un seguimiento sobre las medidas adoptadas para implementar las recomendaciones del CLS e informar sobre su cumplimiento o no.

Cuando las acciones de las empresas estén implicadas en las recomendaciones del CFA, se solicita a los gobiernos que hagan un seguimiento con las organizaciones de empleadores concernidas. Por ejemplo, si la recomendación fue reintegrar a los trabajadores, la empresa relevante deberá mantener el gobierno al tanto de sus acciones al respecto, a través de la organización de empleadores.

El gobierno proporciona información sobre las medidas adoptadas para implementar las recomendaciones del CLS.

Los gobiernos proporcionan información sobre la forma en que dan ejecución a las recomendaciones del CLS. Esto será para el CLS o en respuesta a los comentarios de la CEACR durante el control regular de los convenios relevantes ratificados.

La organización querellante puede hacer el seguimiento a las medidas adoptadas para implementar las recomendaciones del CLS.

Cuando el querellante es una organización de trabajadores, puede directamente hacer un seguimiento de las medidas adoptadas para implementar las recomendaciones del CLS e informar sobre su cumplimiento o no.

El Consejo de Administración recibe y generalmente aprueba el informe del CLS con conclusiones y recomendaciones, enviando el asunto para un seguimiento según sea apropiado.

Durante cada reunión, el Consejo de Administración recibe el informe del CLS para aprobación. El informe contiene conclusiones y recomendaciones para varios casos presentados al CLS, y refleja además en qué fase se encuentra cada caso – si una queja acaba de recibirse, si las observaciones del gobierno han sido solicitadas o recibidas, examen en cuanto al fondo, etc.

Cuando se han ratificado los convenios relevantes, en su informe el CLS generalmente llevará a la atención del CEACR los aspectos legislativos de un caso.  La CEACR dará seguimiento a los temas pendientes relativos a los convenios hasta convencerse de que se han adoptado las medidas apropiadas y que se han resuelto las cuestiones de aplicación. Haga clic para saber más sobre el procedimiento de control regular.

Cuando los convenios relevantes no han sido ratificados, el CLS hará el seguimiento de sus recomendaciones.

 

El gobierno utiliza los canales formales para comunicar con el CLS, después de presentar observaciones sobre los alegatos.

Una vez que el gobierno haya presentado observaciones sobre la alegación, solo los canales formales de comunicación están abiertos para ofrecer o solicitar información adicional u observaciones al CLS, siempre que se acompañen de evidencia documental. Excepcionalmente puede llevarse a cabo una audiencia de las partes. Asimismo, el CLS utiliza sólo canales formales de comunicación para expresar sus opiniones o para solicitar información adicional.

El sistema de control de la OIT: UNA GUÍA PARA LOS MANDANTES

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